Kanttekeningen bij het 'Verdiepend onderzoek naar de groep onderbewindgestelden'

Inleiding

Het ‘Verdiepend onderzoek naar de groep onderbewindgestelden’ van Bureau Bartels is het derde onder zoek naar het beschermingsbewind. Het eerste onderzoek is van Blankman c.s. uit 2002. In 2014 is door Stichting Stimulansz, ook in opdracht van het Ministerie SWZ, een  verkennend kwantitatief onderzoek gedaan.

            In de publiciteit over het onderzoek wordt door partijen datgene uit de resultaten naar voren gebracht, dat hen het meeste van pas komt. Een nadere kritische beschouwing van het onderzoek en onderzoeksresultaten blijft veelal achterwege. Over enige onderzoeksresultaten zal ik wat kanttekeningen plaatsen.

Kenmerken van onderbewindgestelden

In paragraaf 2.2 Kenmerken van onderbewindgestelden presenteert men een aantal kenmerken van de populatie onderbewindgestelden op grond van dossieronderzoek. In tabelvorm worden de volgende kenmerken van de onderzochte dossiers weergegeven: geslacht, leeftijd, leefvorm, inkomstenbron, toestand (waaronder combinaties van toestanden), veranderbare versus onveranderbare toestand, bijdrage uit bijzondere bijstand.

            Wat betreft het kenmerk ‘inkomstenbron’ maak ik de opmerking dat een volledige tabel (die wel uitkomt op 100% van de populatie) iets meer inzicht zou geven. Voorts heeft men de arbeidsongeschiktheidsuitkeringen op één hoop gegooid. Daaronder neem ik aan ook opgenomen de personen met een Wajong-uitkering. En dat is juist de groep waarvan een aantal uitkeringsgerechtigden bij de komende uitvoering van de Participatiewet hun Wajong-uitkering zullen gaan verliezen en naar de Participatiewet worden geleid. Voorts kan men uit de tabel wel concluderen dat in veel dossiers sprake is van een minimuminkomen. Het ware echter duidelijker geweest indien ook onderzocht was wat de inkomensposities zijn van de onderzochte dossiers. Een belangrijk gegeven, ook in verband met de bijzondere bijstand, ontbreekt. Dat geldt ook voor de vermogenspositie van de onderbewindgestelden. Een persoon met alleen een AOW-uitkering (sociaal minimum) kan een aanzienlijk vermogen hebben.

            Het kenmerk ‘toestand’ (op het moment van de instelling van het bewind): inderdaad kan men hieruit concluderen dat de ‘toestand’ in de meeste gevallen de reden is van de onderbewindstelling en dat de betrokken persoon behoort tot de groep waarvoor het beschermingsbewind oorspronkelijk is bedoeld: personen met een psychiatrische stoornis, personen met een verstandelijke beperking, personen met psychogeriatrische aandoening. Duidelijk is dat in de praktijk zich combinaties van factoren voordoen. En in sommige gevallen is juist de combinatie van factoren die een dossier zeer complex en bewerkelijk maakt. In tabel 2.4 wordt weliswaar een overzicht gegeven van de meest voorkomende combinaties, maar een totaal van alle combinaties ontbreekt. Een totaaltabel in het tabellenboek, die meer detailinformatie geeft, is wenselijk.

            In het zorgcircuit worden bepaalde probleemgroepen wel aangeduid met de term ‘double trouble’ (verstandelijke beperkt in combinatie met psychiatrische stoornis) of ‘triple cripple’ (verstandelijke beperking in combinatie met psychiatrische stoornis en alcohol- of drugsverslaving). Veelal komt men bij deze groepen ook schuldproblematiek en verkwistend gedrag tegen.

Veranderbare versus onveranderbare toestanden

Aan bewindvoerders is gevraagd in hoeverre zij mogelijkheden zien om te werken aan financiële zelfredzaamheid in relatie tot de toestand die geleid heeft tot de onderbewindstelling. Er wordt een onderscheid gemaakt tussen veranderbare en onveranderbare toestanden. Vervolgens worden de toestanden ‘lichamelijke beperking’, ‘psychische beperking’, ‘verstandelijke beperking’ en ‘dementie’ aangemerkt als “onveranderbaar”. De toestanden ‘problematische schulden’, ‘verkwisting’, ‘verslaving’ en ‘multi-probleemgezinnen’ worden als “veranderbaar” beschouwd. Van de onderzochte dossiers (N=628) wordt 77% als onveranderbaar en 23% als veranderbaar aangemerkt.

            In mijn opvatting is dit een onjuiste voorstelling van de werkelijkheid; de indeling is te globaal. In het gemaakte onderscheid zit de suggestie dat de personen die tot de categorie ‘onveranderbaar’ behoren duurzaam afhankelijk zijn van het beschermingsbewind. Voor een gedeelte van deze personen is dat zonder meer het geval, maar voor anderen niet, of hoeft dat niet te zijn. Om daar meer inzicht in te krijgen is het onderzoek niet diepgaand genoeg.

Bijvoorbeeld: in de categorie ‘personen met een verstandelijke beperking’ wordt geen onderscheid gemaakt naar de ernst van de beperking. Tot de categorie ‘matig tot ernstig verstandelijk beperkt (IQ < 50) behoren 68.000 personen; de categorie ‘licht verstandelijk beperkt’(IQ tussen de 50 en 70) omvat 74.000 personen; tot slot de categorie ‘zwakbegaafden’ (IQ tussen 70 en 85) omvat 2,2 miljoen personen. Juist voor deze laatste categorie van personen hoeft het beschermingsbewind geen levenslange maatregel te zijn. Veelal zijn deze personen nog leerbaar, en er kunnen buiten het beschermingsbewind instrumenten van ondersteuning in het beheer van hun financiën worden ontwikkeld waarmee zij voldoende geholpen zijn.

            Ook voor personen met een psychische beperking hoeft het beschermingsbewind geen levenslange ondersteuning te zijn. Voor sommigen wel, voor anderen tijdelijk en voor een groot aantal personen met een psychiatrische stoornis niet. Ook hier kan in een aantal gevallen worden volstaan met ‘lichtere’ vormen van ondersteuning in het beheer van de huishoudfinanciën. Niet in alle gemeenten zijn deze mogelijkheden van ondersteuning aanwezig.

Verhuizing van zorg: afwenteling

Door structuurwijzigingen in het gehele domein van zorgverlening en daarmee gepaard gaande bezuinigingen, vinden er verschuivingen plaats in de zorg. Er is sprake van afwenteling.

            Zo is vastgesteld dat bij de invoering van de WWB vele zg. ‘onbemiddelbare’ uitkeringsgerechtigden zijn doorgeschoven naar de Wajong. Bij de invoering van de WWB moesten de gemeenten zelf de kosten daarvan opbrengen. Dit heeft bijgedragen tot of is de oorzaak geweest van dit afwentelingmechanisme.

            Met de invoering van het PGB in de zorg heeft er ook enige verschuiving plaatsgevonden van ‘informele’ zorg binnen gezinnen en familie naar PGB. Zorgbemiddelingsbureaus hebben ingespeeld op het recht op PGB: eerst een indicatie aanvragen bij CIZ; op grond van indicatie cliënt ‘onderbrengen’ bij niet door de AWBZ erkende zorgverleners of zorgovereenkomsten aangaan met familieleden van cliënt. Hier is evident dat het aanbod (van het PGB) een belangrijke rol heeft gespeeld in het scheppen van de vraag naar door PGB betaalde zorg. Het wegbezuinigen van het categoriaal welzijnswerk heeft hiertoe ook bijgedragen.

            Door bezuinigingen op de begeleiding voor personen met een verstandelijke beperking en met een psychiatrische stoornis wordt er door zorgverleners eerder doorverwezen naar beschermingsbewind. Uit het onderzoek blijkt dat  de meeste verwijzingen naar beschermingsbewind komen van zorginstellingen. Combineren we dit verschijnsel met het steeds ingewikkelder worden van de maatschappij, dan is ook voor de zorgverlener de stap naar beschermingsbewind voor de cliënt eerder gezet. De primaire taak van ‘woonbegeleiders’ is immers het begeleiden van hun cliënten opdat zij zo zelfstandig mogelijk kunnen blijven functioneren en wonen. Zij zijn veelal niet toegerust om hulp te verlenen bij financiële problemen. De aangekondigde bezuinigingen in de WMO op de functie begeleiding zal onvermijdelijk ook leiden tot meer verwijzingen naar beschermingsbewind.

            Met de wijzigingen in het sociale domein, het werken met wijkteams, is nu al gebleken dat de werkers vooral veel geconfronteerd worden met huishoudens met financiële problemen. De sociaal werkers zijn veelal niet toegerust om op deze hulpvragen adequaat in te gaan. Sommige gemeenten spelen hierop in en treffen voorzieningen door gespecialiseerde (financiële) hulpverleners dichter bij de wijkteams te brengen. Daar waar dit niet gebeurt, en de financiële problemen van huishoudens niet in een vroeg stadium worden opgelost, bestaat het risico van escalatie van de problematiek en bijgevolg ook doorverwijzing naar beschermingsbewind.

Beschermingsbewind: ‘afvoerputje’ van de schuldhulpverlening

Reeds eerder heb ik beargumenteerd dat een onbedoeld en onvoorzien gevolg van het (falend) systeem van schuldhulpverlening is de doorgeleiding naar beschermingsbewind. Soms worden cliënten van de gemeentelijke schuldhulpverlening rechtstreeks doorverwezen naar beschermingsbewind, soms worden zij uitgesloten van gemeentelijke schuldhulpverlening. Uit onderzoek van Jungmann c.s. naar onoplosbare schuldproblematiek is gebleken dat een aantal gemeenten in hun beleidsplannen voor schuldhulpverlening selectie criteria hanteren voor toegang tot de schuldhulpverlening. Selectie aan de poort van de schuldhulpverlening.

            Men kan veronderstellen dat juist de huishoudens die worden afgewezen (niet aan de criteria voor toegang voldoen) het meest in nood zijn en hulp nodig hebben. Voor zover bekend worden deze huishoudens aan hun lot overgalaten. Aan de beslagleggende deurwaarders, aan commerciële schuldhulp bureaus en budgetbeheerders, aan de beslagleggende overheden. Sommigen zoeken hun heil bij een beschermingsbewindvoerder.

            Ook hier is sprake van afwenteling: de gemeenten wijzen personen af c.q. sluiten personen uit van schuldhulpverlening. Vanwege bezuinigingen op schuldhulpverlening. De rekening krijgen zij op een andere wijze gepresenteerd: door een toenemend beroep op de bijzondere bijstand voor de kosten van beschermingsbewind.